北大法学院教授：新拆迁条例二稿四方面待改进
国务院法制办昨天（12月15日）公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）》全文，再度就“新拆迁条例”立法征求公众意见。根据意见稿，行政强制拆迁将取消，须由政府申请法院强制执行。
新闻背景
征求意见一个月 收到6.5万条意见
今年1月29日，国务院法制办对《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》首次向社会公开征求意见。对此，社会高度关注、讨论热烈。截至3月3日，共收到意见和建议65601条。
据了解，首次征求意见后，国务院法制办会同有关部门对反馈的意见和建议逐条进行了整理、分析，选取40多个典型城市就建设用地来源、房屋拆迁和土地征收等情况进行了专项调查统计。经过多次论证，听取专家、有关机关意见之后，形成了此次的二次征求意见稿。
公众可以在2010年12月30日前，登录“中国政府法制信息网”，或者通过信函、电子邮件方式（fwzs＠chinalaw．gov．cn），对二次征求意见稿发表意见。
最大亮点
除了法院判决 谁也无权“强制拆迁”
此次征求意见稿最大的亮点,无疑是对“强制拆迁”的规定,只能是由政府申请法院强制执行,曾引发众多矛盾的“行政强拆”,拟被宣告“寿终正寝”。
按照现行条例的规定,政府既可以责成有关部门强制拆迁,也可以申请法院强制拆迁。国务院法制办有关负责人表示,修改后的规定有利于加强对基层政府征收补偿活动的制约,有利于减少在房屋征收与补偿中的矛盾。
今年初首次征求意见时，共收到意见和建议65601条,其中,3950条意见是针对征收过程中的强制搬迁提出的。
这些意见主要集中在以下两个方面:一是认为政府作为房屋征收主体,是当事人一方,不应有行政强拆权,政府只能依法申请法院强制拆迁;或者即使政府强制拆迁,也必须依法申请法院裁决后方可强制拆迁,建议取消行政强制拆迁制度。二是认为为了提高征收工作的效率,保证建设活动的顺利进行,有必要保留行政强制拆迁,但应当对行政强制拆迁的条件和程序作出严格限定。
据住房城乡建设部统计,近几年来,行政强制拆迁的比例平均为0.2%左右,国务院法制办有关负责人认为,强制拆迁过程中出现的恶性事件虽然是极少数,但必须高度重视,切实采取有效措施,杜绝此类事件发生。
同时,根据全国人大常委会办公厅于2009年8月28日向社会公开征求意见的《行政强制法(草案)(三次审议稿)》第十三条的规定,行政强制执行由法律设定,也排除了行政法规设定强制执行的可能性。
专家称，在搬迁过程中引入司法程序，就是要依仗法院这个没有利害关系的第三方，对事情进行公正的判断和裁决。司法程序的设置，可以约束行政权力的滥用，遏制行政行为的冲动和盲动，保障公民的合法权益，使搬迁更加文明规范。法院可以对政府作出的征收补偿决定进行审查，如果法院认为政府的征收补偿决定明显违法，可以裁定不予执行。
同时，新征求意见稿也保留了强制搬迁的手段，对于提出不合理要求的“钉子户”，可以通过司法程序进行强制执行，遏制极个别“钉子户”的膨胀欲望。
一个法规两次征求意见 在新中国历史上是第一次
被称为“新拆迁条例”的《国有土地上房屋征收与补偿条例》,15日起第二次向社会公开征求意见。行政法规出台前两次公开征求意见,这在新中国的历史上还是第一次。
近年来,随着城市化进程的加快,围绕土地占用产生的矛盾越来越多,原有的《城市房屋拆迁管理条例》也日显滞后。制定新的“拆迁条例”,规范国有土地上房屋征收与补偿活动,是必要而迫切之举。特别是今年以来,各地有关征地拆迁的恶性事件频发,社会上对尽快出台新条例的呼声更是不绝于耳。
征地搬迁,一头事关经济发展,一头系着群众利益。如何既不影响工业化、城镇化进程的推进,又切实维护好被征收人的合法权益;如何既遏制住借征地搬迁搞贪污腐败、形象工程等群众深恶痛绝的行为,又能防止极少数被搬迁人“以闹取利”,诸多的问题使“新拆迁条例”的制度设计十分复杂。从这个角度看,与其仓促通过后再重新解释或修订,倒不如让人们的意见得到充分表达,让群众的诉求得到充分体现,以确保法规的科学性和可操作性。
从2007年着手起草、研究条例草案以来,政府主管部门先后组织召开过43次各类座谈会、论证会;今年初面向社会第一次公开征求意见,收集了6万多条意见和建议。经过了十个多月的研究、论证之后,修改后的条例再一次公之于众。这些举措,无疑表现出政府部门对民意的充分尊重。
与第一次征求意见稿相比,再次征求意见的“新拆迁条例”,在补偿、征收范围、征收程序、强制搬迁等方面进行了明显修改,此前群众提出的许多意见建议得到了体现。可以预料的是,新一轮公开征求意见,必将引发人们更广泛的讨论。面对纷繁复杂的意见,面对不同群体的建议,更需要法规制定者“慧眼识珠”,体现出合理诉求,保护好合法利益,而这也才是对民意的真正尊重。
应当清醒地看到,征地搬迁问题正日益成为影响社会稳定的一个突出矛盾,加快确立公平公正、程序规范的规则,才能从源头上破解征地搬迁之困。在充分尊重民意的基础上,把这一敏感而复杂的法规设计好并使之尽早出台,人们期待政府主管部门付出更多努力。
旧城改建也被算成公共利益
除了拟取消“行政强拆”外，《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）》对征收补偿的标准、公共利益的界定、评估机构的选择、征收程序以及拆迁主体等问题也作出了明显修改。明确规定，政府是房屋征收和补偿的主体，禁止建设单位参与搬迁活动。
关键词1、公共利益
旧城区改建也算是公共利益
●前期声音
征收范围的确定关系到公共利益的界定，这一直是社会各界关注的热点。一稿公布后，共收到9000多条意见，主要集中几个方面：一是主张对公共利益的界定不宜过宽。比如，国家重点扶持并纳入规划的教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业的最终用途可能具有商业性质，凡是具有营利性的项目都不应属于公共利益。二是主张公共利益应当是所有公众都能共享的权益，应该完全由国家财政投资建设，因此，收费的公路、教育、医疗、市场化运作的经济适用住房建设等都不应属于公共利益。
●二稿回应
二稿在说明中指出，在我国经济社会发展的现阶段，工业化、城镇化是经济社会发展、国家现代化的必然趋势，符合最广大人民群众的根本利益，是公共利益的重要方面；遏制房价过快上涨势头、稳定房价，满足人民群众的基本住房需求，也是公共利益的重要方面。
在社会主义市场经济条件下，建立公共服务供给的社会和市场参与机制是必然趋势，不能以是否采用市场化的运作模式，作为界定公共利益的标准。不能因医院、学校、供水、供电、供气、污水和垃圾处理、铁路、公交等收费就否认这些项目的公共利益属性。保障性安居工程建设和旧城区改建，与城镇居民生活、工作密切相关，这些项目的实施既改善了城镇居民居住、工作条件，又改善了城市环境，提升了城市功能，也属于公共利益的一个方面。
二稿明确，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有七类情形之一（具体见上表），确需征收房屋的，由市、县级政府作出房屋征收决定。二稿同时强调，前款规定的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级人民政府国民经济和社会发展年度计划。
公共利益界定 第二稿还是比较宽泛
据新华社电 专家称，公共利益在不同国家和地区的不同发展阶段，它的内涵是不同的。新征求意见稿对公共利益的界定比较宽泛，这是出于对现阶段中国国情的考虑。只要对被征收人按照房地产市场价格给予公平补偿，公共利益和被征收人的利益就不会对立，而是可以统一的。
7类公共利益情形
一、国防设施建设的需要；
二、由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；
三、由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；
四、为改善住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；
五、由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；
六、国家机关办公用房建设的需要；
七、法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
关键词2、补偿标准
补偿金不低于公告之日市价
●前期声音
拆迁补偿谈不拢，一直是拆迁中最棘手的问题，首次征求意见时，社会各界对此共提出1.3万多条意见。关于补偿标准，一稿这样规定：“货币补偿的金额，根据被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。”虽然本意是要按照市场价格进行评估确定货币补偿金额，但这种表述引起了歧义。
很多老百姓认为，“你把人家房子拆了，总得让人家有能力购买新的房子”，因此补偿标准应当是房地产市场价格，能够保证被征收人可以在市场上购买到区位、面积、环境等条件相似的住房。另外，“市场价格”也是个宽泛的概念，房子一天一个价，到底按照什么时间节点的“市场价格”才最合理？
●二稿回应
记者在“二稿”中看到，条文明确规定：“对被征收房屋价值的补偿金额，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”至于“回迁”也进一步作明确，因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，政府应当提供改建地段或就近地段的房屋。
安置方面，“二稿”也规定，征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，政府应当优先给予住房保障。就是说，政府对符合住房保障条件的被征收人除给予补偿外，还应优先安排被征收人享受住房保障，使其不再等待轮候保障房。
关键词3、市场评估
评估机构由被征收人来选
●前期声音
房产征收过程中，评估机构扮演着重要的角色。过去，大多数情况下对房屋价值的评估都是由政府指定的评估机构进行的，有的甚至是由开发商指定的评估机构，所以许多被征收人都对这些评估机构不信任，认为里面有“猫腻”。因此一稿规定：“房地产价格评估机构，由被征收人以投票、抽签等方式确定。”
●二稿回应
“二稿”重申了“房地产价格评估机构由被征收人选定”，并明确“被征收人选定评估机构的具体办法由市、县级人民政府规定”，“对评估确定的价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定”。
关键词4、违法建筑
明知拆迁还要改扩建不予补偿
●前期声音
违法建筑该不该获得补偿？这也是社会各界热议的焦点之一。很多人认为，这是投机取巧、侵占公共利益的非法行为，给予补偿，于法于理不合，对纳税人和其他守法的被征收人不公平。
●二稿回应
“二稿”认为，违法建筑原则上不予补偿，特别是公告征收范围之后新建、扩建、改建房屋，是被征收人投机取巧、侵占公共利益的非法行为，给予补偿，于法于理不合，对纳税人和其他守法的被征收人不公平。但有些由于历史原因形成房屋手续不全的，应当先由有关部门进行认定、处理。所以，“二稿”规定：政府在作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依照法律、法规对征收范围内未经依法登记的建筑予以认定、处理。处理后确认为违法建筑的，不予补偿。
关键词5、征收程序
分户补偿要向全体拆迁户公布
●前期声音
征收程序是规范征收行为、维护被拆迁户合法权益的保障，社会各界提出1万多条意见。
●二稿回应
二稿规定，政府决定征收房屋前，应按规定进行风险评估，组织论证，并将征收范围、补偿方案予以公布征求意见。征收涉及被征收人数量较多的房屋时，须经政府常务会议决定。
为了保证公正和补偿到位，二稿还规定，征收部门应当将被征收房屋的调查结果、分户补偿情况，在房屋征收范围内向全体被征收人公布。
关键词6、拆迁主体
政府可委托机构征收但不得营利
●前期声音
一稿征求意见时，很多人认为受委托单位不能是开发商、建设单位以及一切与该项目有利益关系的单位。并认为征收部门不能委托其他单位从事征收补偿与搬迁的具体工作。
●二稿回应
按现行规定，建设单位是拆迁人，可自行拆迁，也可委托拆迁单位实施。二稿除了明确政府是征收、补偿主体，取消建设单位拆迁外，进一步规定，政府可委托房屋征收实施机构，承担房屋征收与补偿的具体工作，但受委托的实施机构不得以营利为目的，而且政府对委托的实施机构的行为后果承担法律责任。禁止建设单位参与拆迁，严禁采取暴力、胁迫以及中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式拆迁。
让法院来“强制拆迁”也不妥
北大法学院教授姜明安称，“新拆迁条例第二稿”仍有四方面待改进
《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）》全文刚刚公布，就引发了公众强烈的关注，记者在第一时间请北京大学法学院教授姜明安对“新拆迁条例”征求意见稿进行了详细解读。
经济学家马光远微博提问：商业用地究竟如何从居民获得？
这几天，经济学家马光远一直跟“新拆迁条例”打交道，从12月13日到15日，在新浪实名微博连发4条关于“新拆迁条例”的内容，其中一条是12月14日，这天他受邀参加国务院法制办举行的“拆迁条例立法研讨会”，提交了5000多字的修改建议。
可意犹未尽，到14日晚上，马光远在一条微博中说：“我在想，如果我们的征收条例假定通过，意味着政府只有在‘公共利益’的前提下才可以征收居民的房屋，获得土地。如此，政府以后供应给开发商的地，也就是商业用地究竟如何从居民获得？法律依据又是什么，这是我今天一直想说的问题，但我担心有歧义，就一直没有说。”
昨天上午，马光远再发微博说，很多媒体采访新拆迁条例立法，很抱歉，因为纪律，我无法透露具体内容，法制办也没有授权我接受采访。“我能说的是：专家论证稿相对于征求意见稿，有很多的进步，也有一些退步。”
